Mehr Flexibilität ist nicht automatisch besser: Die ETS-Reform darf das Preissignal nicht entkernen
StandpunktStandpunkt von Sebastian Rausch und Achim Wambach
Die EU-Kommission wird am 17. Juli ihre Vorschläge für die Reform des bestehenden europäischen Emissionshandels vorlegen. Damit beginnt die eigentliche politische Aushandlung über die Zukunft von Europas zentralem Klimaschutzinstrument. In den Beratungen von Rat und Parlament und den anschließenden Trilogverhandlungen wird es nicht nur um technische Details gehen, sondern um den Kern der europäischen Industrie- und Klimapolitik nach 2030: Wie lässt sich eine verlässliche Klimapolitik durchführen, ohne dass die Unternehmen überfordert werden?
Der Konflikt wird dabei entlang bekannter Linien verlaufen: Industrieunternehmen fordern Entlastung bei CO₂- und Energiekosten, Klimapolitiker pochen auf die Einhaltung der europäischen Klimaziele. Diese Gegenüberstellung greift zu kurz. Der entscheidende Maßstab für die nun beginnenden Verhandlungen ist ein anderer: Führt die Reform dazu, dass Unternehmen heute stärker in klimaneutrale Technologien investieren – oder schafft sie vor allem die Erwartung, dass die Politik den Emissionshandel immer weiter abschwächen wird?
Die letzte Reform von 2023 hat den EU-Emissionshandel auf einen sehr ambitionierten Pfad gesetzt. Nach geltendem Rahmen läuft die Zahl neuer Zertifikate langfristig stark zurück; für viele Industrieanlagen bedeutet das faktisch: Wer nicht dekarbonisiert, gerät zunehmend unter Kostendruck. Genau diese Knappheit ist der Kern des Instruments. Sie sorgt dafür, dass Unternehmen künftige CO₂-Kosten heute bei ihren Investitionsentscheidungen berücksichtigen. Diese Berücksichtigung der negativen Effekte der Emissionen bei den Investitionsentscheidungen über einen CO₂-Preis ist effizient – andere Politikinstrumente wie etwa Subventionen für klimaneutrale Technologien oder Emissionsverbote führen im Vergleich dazu zu wesentlich höheren Kosten. Der Kommissionsvorschlag muss sich deshalb daran messen lassen, ob er diese preisbasierte Investitionslogik stabilisiert.
Gleichzeitig zeigt sich: Der Investitionshochlauf in der energieintensiven Industrie bleibt hinter dem zurück, was für diesen Pfad nötig wäre. Das liegt nicht allein am CO₂-Preis. Unternehmen investieren auch deshalb zurückhaltend, weil Wasserstoff, CCS-Infrastruktur, Stromnetze, Genehmigungen und verlässliche Geschäftsmodelle fehlen. Ein höherer CO₂-Preis allein löst diese Engpässe nicht automatisch. Ohne komplementäre Maßnahmen kann aus einem Investitionssignal ein politisch kaum tragbarer Kostendruck werden.
Die Reform muss deshalb Flexibilität zulassen. Eine Anpassung der sogenannten Marktstabilitätsreserve kann sinnvoll sein, wenn sie übermäßige Preis- und Liquiditätsschwankungen dämpft, ohne die langfristige Knappheit des Systems infrage zu stellen. Ein geordneter Umgang mit Restemissionen, also den Emissionen, die nicht oder nur unter sehr hohen Kosten vermeidbar sind, ist ökonomisch plausibel. Temporäre freie Zuteilungen von Zertifikaten sind nachvollziehbar, zumindest solange der Grenzausgleich für CO₂-Kosten nicht bei den Exporten greift. Falsch wäre aber, Flexibilität mit Entlastung ohne Gegenleistung zu verwechseln. Wenn Unternehmen lernen, dass die Politik den Emissionshandel bei Widerstand immer weiter abschwächt, lohnt sich Abwarten. Dann sinkt nicht nur der CO₂-Preis, sondern auch die Glaubwürdigkeit künftiger Klimapolitik.
In diese Richtung weist der im Kommissionsvorschlag angelegte Fokus auf grüne Konditionalität. Unternehmen, die kostenlose Zertifikate erhalten oder Mittel aus ETS-Einnahmen zurückbekommen, sollen nachweisbar in Dekarbonisierung in Europa investieren. Kostenlose Zuteilungen sind ein Ausgleich für höhere CO₂-Kosten für exportierende Unternehmen, die sich in Drittländern einem Wettbewerb ausgesetzt sehen mit Unternehmen, die keine Klimaabgaben leisten müssen. Die freie Zuteilung birgt aber die Gefahr, dass der Wettbewerb innerhalb der EU verzerrt wird, und dass Investitionsvorhaben verschoben werden. Es ist daher vertretbar, diese Zuteilungen mit Auflagen in die Transformation zu verknüpfen. Wer bereits in grüne Technologien investiert hat, darf nicht nachträglich schlechter gestellt werden. Wer investieren könnte, aber auf eine spätere politische Lockerung setzt, sollte nicht belohnt werden. Und wer freie Zuteilungen nutzt, um alte Anlagen möglichst lange weiterzubetreiben oder Investitionen außerhalb Europas zu finanzieren, untergräbt die Legitimität des Systems. Konditionalität ist deshalb kein bürokratischer Zusatz, sondern der zentrale Test, ob Entlastung tatsächlich Transformation bewirkt.
Auch die Verwendung öffentlicher Mittel sollte ökonomisch begründet werden. Aus dem ETS entstehen erhebliche Einnahmen; daraus folgt aber nicht automatisch, dass diese Mittel zweckgebunden an die Industrie fließen sollten. Eine strikte Zweckbindung kann haushaltspolitisch problematisch sein und Ausgaben verzerren. Entscheidend ist vielmehr, ob öffentliche Mittel dort eingesetzt werden, wo private Investitionen trotz CO₂-Preis an klar identifizierbaren Marktbarrieren scheitern. Eine solche Identifikation ist inhärent schwierig, könnte aber vor allem in Bezug auf Wasserstoff- und CO₂-Infrastruktur, Netzanschlüsse, Klimaschutzverträge und Koordination in Industrieclustern für grüne Schlüsseltechnologien begründbar sein. Pauschale Kompensation senkt zwar kurzfristig Kosten, löst aber Investitionshemmnisse nicht.
Für verbleibende Restemissionen nach 2039 können permanente CO₂-Entnahmen eine Rolle spielen. Da nach aktuellem Stand davon auszugehen ist, dass diese Entnahmen kostspielig sind, ist ihre Integration nur für schwer vermeidbare Restemissionen sinnvoll. Da bei permanenten Entnahmen absehbar Unsicherheiten hinsichtlich ihrer tatsächlichen und dauerhaft nachweisbaren Klimawirkung bestehen, sollten sie zunächst begrenzt und mit hohen Anforderungen an Dauerhaftigkeit, Zusätzlichkeit und Monitoring in das ETS integriert werden. Entscheidend ist, dass ihre Nutzung die Investitionen in verfügbare Vermeidungstechnologien nicht verdrängt.
Internationale Emissionsgutschriften können eine ergänzende Rolle spielen, wenn sie glaubwürdig zusätzliche Minderungen in Drittländern finanzieren und reziproke Klimaschutzanstrengungen dieser Länder unterstützen. Für das EU ETS selbst wäre eine direkte Anrechnung jedoch riskant, solange Qualität, Zusätzlichkeit und Mengenbegrenzung nicht eindeutig gesichert sind. Ökonomisch plausibel ist daher, internationale Gutschriften allenfalls begrenzt auf das übergeordnete EU-Klimaziel anzurechnen, sie aber zunächst außerhalb des ETS zu halten. So bleibt die Knappheit im Zertifikatemarkt klar, während internationale Kooperation über Artikel 6 separat entwickelt werden kann.
Die EU braucht keinen schwächeren Emissionshandel, der kurzfristig politischen Druck reduziert, aber langfristig Investitionsanreize schwächt. Sie braucht einen glaubwürdigeren Emissionshandel: mit verlässlicher Zertifikatemenge, wirksamem Preissignal und gezielter Unterstützung dort, wo Marktbarrieren Investitionen blockieren. Die Reform sollte den CO₂-Preis nicht politisch entschärfen. Sie sollte dafür sorgen, dass aus dem Preis ein tragfähiger und nachhaltiger Investitionsrahmen wird.
