Gemeinsame europäische Schuldeninstrumente haben seit der Eurokrise deutlich an Bedeutung gewonnen. In der zweiten #ZEWlive-Ausgabe der „EU Budget Talks“ diskutierte Prof. Dr. Friedrich Heinemann, Leiter des ZEW-Forschungsbereichs „Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft“, mit Lourdes Acedo Montoya, Chefökonomin der Generaldirektion Haushalt der Europäischen Kommission, Zsolt Darvas, Senior Fellow bei Bruegel, sowie Prof. Dr. Lars Feld, Direktor des Walter Eucken Instituts und ZEW Research Associate, über Chancen, Grenzen und politische Risiken gemeinsamer EU-Anleihen. Im Zentrum standen die Fragen, ob EU-Schulden zur Finanzierung europäischer öffentlicher Güter beitragen, ob sie als sicherer Vermögenswert („Safe Asset“) funktionieren und welche Rolle sie im nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen spielen könnten.
„Wenn man die Begründung europäischer öffentlicher Güter ernst nimmt, gibt es einen viel unmittelbareren Fall für Hilfen an Drittstaaten oder für EU-Programme mit klar europäischer Zielsetzung“, ordnete Heinemann zu Beginn ein. In der Praxis fließe der größte Teil der Mittel aus EU-Schuldeninstrumenten jedoch in nationale Haushalte der Mitgliedstaaten. Das sei problematisch, weil nicht automatisch gewährleistet sei, dass nationale Ausgaben dadurch europäischer würden. Er verwies außerdem darauf, dass Kreditinstrumente mit einheitlichen Finanzierungskonditionen vor allem für Mitgliedstaaten mit schwächerer Bonität attraktiv seien. Länder mit sehr guter Bonität profitierten dagegen kaum von diesen Instrumenten – auch wenn sie bei europäischen Aufgaben wie Verteidigung oder Ukraine-Hilfe stark engagiert seien.
Für Lourdes Acedo Montoya ist die entscheidende Frage nicht, ob die EU Schulden aufnimmt, sondern wofür. Der EU-Haushalt solle politische Ziele ermöglichen, die Mitgliedstaaten allein nicht oder nicht ausreichend erreichen könnten – etwa grenzüberschreitende Investitionen, Wettbewerbsfähigkeit, Konvergenz oder Krisenreaktionen. Schulden seien dabei kein Selbstzweck, sondern Teil eines breiteren finanzpolitischen Instrumentenkastens.
Als Beispiel nannte sie das Programm SAFE, das bis 2030 Kredite in Höhe von 150 Milliarden Euro für den Ausbau europäischer Verteidigungsfähigkeiten bereitstellen soll. Solche Instrumente könnten schnell Mittel mobilisieren, Sicherheitseffekte über einzelne Mitgliedstaaten hinaus entfalten und durch integrierte Lieferketten auch wirtschaftliche Wirkungen in anderen Ländern erzeugen.
Zsolt Darvas sieht in gemeinsamen EU-Anleihen grundsätzlich großes Potenzial, bleibt aber, aufgrund der aktuellen Ausgestaltung, vorsichtig. Die EU verfüge zwar über eine hohe Bonität, zahle am Markt jedoch Zinsen, die eher dem Durchschnitt der Euro-Länder ähnelten als den Konditionen besonders sicherer Staaten wie Deutschland oder den Niederlanden.
Zudem erfüllten EU-Anleihen aus seiner Sicht noch nicht vollständig die Funktion eines echten Safe Assets. Eine Ursache sei, dass EU-Anleihen nicht in wichtigen Staatsanleiheindizes enthalten seien und damit ein Teil der Investorenbasis fehle. Darvas betonte zugleich, dass mehr EU-Schulden auch Vorteile haben könnten: Sie könnten der Geldpolitik einen einheitlicheren Referenzmarkt geben und Banken helfen, ihre enge Verbindung zu nationalen Staatsanleihen zu lösen.
Lars Feld äußerte sich skeptisch gegenüber einer Ausweitung gemeinsamer Schuldeninstrumente. Aus seiner Sicht fehlt der EU dafür die institutionelle Grundlage einer echten Föderation. Solange die EU keine eigenen Steuern erheben könne und die Mitgliedstaaten letztlich hinter den Verbindlichkeiten stünden, gebe es eine Asymmetrie zwischen Entscheidung, Kontrolle und Haftung. Diese Asymmetrie berge Anreize für moralisches Risiko.
Er warnte zudem davor, neue Aufgaben schrittweise auf EU-Ebene zu verlagern, ohne die Verträge entsprechend anzupassen. Besonders bei Verteidigungsausgaben sei zu unterscheiden: Nicht jede staatliche Ausgabe in diesem Bereich sei eine Investition; ein erheblicher Teil sei laufender Konsum, der in normalen Zeiten aus laufenden Einnahmen finanziert werden müsse. Für die kommenden Haushaltsverhandlungen erwartet Feld deshalb harte Verteilungskonflikte zwischen den Mitgliedstaaten. Zugleich könne gerade dieser Konflikt den politischen Druck erhöhen, zusätzliche Spielräume über neue Schuldeninstrumente zu schaffen.
In der Schlussrunde wurde deutlich, dass die Frage gemeinsamer EU-Schulden die Verhandlungen über den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen prägen. Darvas hält es für möglich, dass bestehende NextGenerationEU-Schulden nicht wie geplant getilgt werden. Neue kreditfinanzierte Instrumente sieht er zwar grundsätzlich positiv, politisch aber nur begrenzt durchsetzbar. Acedo Montoya wünscht sich für die kommenden Verhandlungen eine stärkere Konzentration auf Modernisierung: Entscheidend sei, wie viel der EU-Haushalt tatsächlich für Europa leiste – nicht nur, wie viel Geld in einzelne Mitgliedstaaten fließe.
Heinemann fasste zum Ende zusammen, dass unabhängig von der Finanzierungsquelle vor allem die Qualität der Ausgaben im Mittelpunkt stehen müsse: Entscheidend sei, ob europäische Mittel zielgerichtet, transparent und leistungsorientiert eingesetzt werden. Die Debatte über EU-Schulden ist damit weniger eine technische Frage der Finanzierung als eine Grundsatzfrage europäischer Finanzpolitik.
