Klimapolitik: Mehr ökonomische Rationalität
StandpunktStandpunkt von Achim Wambach und Axel Ockenfels
Wie die deutsche Klimapolitik zuweilen sowohl den Klimaschutz als auch die ökonomische Rationalität aus den Augen verliert, zeigen ZEW-Präsident Prof. Achim Wambach, PhD und Prof. Dr. Axel Ockenfels von der Universität zu Köln am Beispiel der Löschung von CO₂-Emissionszertifikaten in der Zeitschrift Wirtschaftsdienst.
Dieser Tage kann man ein weiteres Beispiel dafür beobachten, wie die deutsche Klimapolitik zuweilen den Klimaschutz und auch die ökonomische Rationalität aus den Augen verliert. Bis Jahresende sollen 514.000 CO₂-Emissionszertifikate gelöscht werden. Der Schritt folgt laut Umweltbundesamt (UBA) auf die Abschaltung der Kohlekraftwerksblöcke Neurath A und Frechen im Jahr 2022. Der Antrag auf Löschung wurde – noch von der Vorgängerregierung – bereits Anfang April in Brüssel eingereicht; UBA und BMUKN verkündeten letzte Woche, man sichere so den Klimanutzen des Kohleausstiegs ab. Viele Medien folgten dieser Lesart weitgehend und erklärten, dass die Stilllegung deutscher Kohlekraftwerke mit dieser Maßnahme nun tatsächlich zu weniger CO₂ führte. Doch diese Interpretation ist falsch: Der europäische CO₂-Ausstoß geht zwar zurück, aber dafür brauchte man nicht den Kohleausstieg. Es wäre auch denkbar gewesen, die Emissionszertifikate unabhängig von der Kraftwerksstilllegung aus dem Markt zu nehmen. Eine ineffektive Maßnahme wird nicht dadurch effektiv, dass eine andere Maßnahme das Ziel erreicht.
Emissionen verlagern sich nur, statt zu verschwinden
Im Europäischen Emissionshandel ist die Gesamtmenge an CO₂ EU-weit gedeckelt, die Kraftwerke und Industrie im Stromsektor emittieren dürfen. Wird in Deutschland ein Kraftwerk stillgelegt, sinkt die Nachfrage nach Zertifikaten, aber nicht deren Menge. Nicht benötigte Zertifikate wandern einfach zu anderen Schornsteinen – etwa von Kohlekraftwerken in anderen EU-Staaten. Die deutschen Emissionen sinken, die europäischen nicht. Der sogenannte Wasserbetteffekt: Emissionen verlagern sich nur, statt zu verschwinden.
Dieser Effekt wird in der nationalen Klimapolitik regelmäßig ignoriert. Mitunter hört man das Argument, selbst wenn nationale Maßnahmen die EU-Emissionsmenge nicht reduzieren, erhöhten niedrigere CO₂-Preise die politische Akzeptanz. Das überzeugt kaum: Ein nationaler Alleingang, der die heimischen Klimaschutzkosten erhöht, Verschmutzer im Ausland entlastet und EU-weit keine Emissionen mindert, hilft dem Klima nicht, sondern entlastet andere Länder. Teile der Politik möchten nun dem Wasserbetteffekt entgehen und dem Kohleausstieg zu einer Wirkung verhelfen, indem sie die freigewordenen Zertifikate nicht weiterverkaufen, sondern endgültig löschen. Doch die Löschung der Zertifikate ändert nichts an dem Wasserbetteffekt durch den nationalen Kohleausstieg. Denn eine Politik, die nur Zertifikate löscht, ohne zusätzliche Milliarden für eine nationale Kohlestrategie auszugeben, wäre genauso klimarelevant und wesentlich günstiger. Manche wenden ein, die sogenannte Marktstabilitätsreserve und Anpassungen der Emissionsobergrenze sorgten dafür, dass nationale Alleingänge letztlich doch Wirkung zeigten. Bei der Marktstabilitätsreserve werden überschüssige Zertifikate aus dem Markt genommen und gegebenenfalls später zurückgegeben – oder auch gelöscht. Doch diese Mechanismen sind kompliziert und es ist zumindest umstritten, ob bzw. wie stark sie wirken. Letztlich ist diese Frage aber auch für unser Argument irrelevant, denn in all diesen Fällen kosten nationale Alleingänge zusätzliche Ressourcen, ohne aber Emissionen über die gelöschten Zertifikate hinaus reduzieren zu können.
Emissionshandel seine Aufgabe machen lassen
Dass es die Politik mit der internationalen Effektivität ihrer Klimapolitik häufig nicht wirklich ernst meint, zeigt sich auch daran, wie selektiv das Wasserbett-Argument angewendet wird. Wer nationale Maßnahmen durch Löschungen rechtfertigen möchte, müsste konsequenterweise auch für andere nationale Politikmaßnahmen zur CO₂-Vermeidung Zertifikate vernichten – etwa beim subventionierten Zubau erneuerbarer Energien in Deutschland. Doch davon ist keine Rede. Auch bei der Löschung der Zertifikate stellt sich die Frage, ob nationale Alleingänge sinnvoll sind. Die Zahl der Zertifikate ist so festgelegt, dass Europa seine Klimaziele erreicht. Wer also Zertifikate löschen will, müsste eigentlich argumentieren, dass diese Ziele nicht ausreichen und deswegen zusätzliche nationale Löschungen gerechtfertigt sind. Diese Argumentation findet man in der politischen Diskussion nicht.
Deutschland muss und wird aus der Kohle aussteigen. Nichts ist wichtiger im Kampf gegen den Klimawandel als die Abkehr von der Kohle. Die Frage ist also nicht, ob, sondern wie. Dass der CO₂-Zertifikatehandel wirkt, zeigt EnBW. Der baden-württembergische Energieversorger plant seinen Kohleausstieg für 2028, ganz ohne Milliardensubventionen und unter Verzicht auf Zertifikatserlöse. Wirtschaftlich lohnt sich Kohle schlicht nicht mehr. Besser als eine ineffektive und teure nationale Klimapolitik durch eine andere Maßnahme nachträglich zu rechtfertigen zu versuchen, wäre es also, den Emissionshandel seine Aufgabe machen zu lassen und die so eingesparten Finanzmittel dort einzusetzen, wo sie den größtmöglichen globalen Klimanutzen versprechen. Dazu gehören insbesondere Innovationen, die die grüne Energie günstiger machen und dadurch die Transformation in allen Ländern der Welt erleichtern.
