Spielregeln setzen, nicht ins Spiel eingreifen

In Krisen ist der Staat gefordert, besonders belastete Haushalte und Unternehmen zu unterstützen. Eingriffe in die Preisbildung eines Wettbewerbsmarktes gehen jedoch wesentlich weiter: Sie verändern den Mechanismus, über den Knappheiten angezeigt, Angebot gelenkt und Investitionen gesteuert werden.

Die stark gestiegenen Kraftstoffpreise belasten Haushalte und Unternehmen. Besonders betroffen sind diejenigen, die ihren Verbrauch kurzfristig kaum anpassen können: Pendler im ländlichen Raum ebenso wie Unternehmen, bei denen Kraftstoff einen hohen Anteil der Kosten ausmacht und die nicht zeitnah durch höhere Verlaufspreise darauf reagieren können. Dass die Politik in einer solchen Situation nach Möglichkeiten sucht, Belastungsspitzen abzufedern, ist nachvollziehbar.

Bei solchen Krisenmaßnahmen stellen sich meist zwei Fragen: Kommt die Unterstützung tatsächlich dort an, wo die Belastung besonders hoch ist? Und welche Kosten entstehen durch das gewählte Instrument?

Noch wichtiger ist aber eine weitere Unterscheidung. Eine temporäre finanzielle Entlastung während einer Krise ist etwas anderes als ein Eingriff, der die Funktionsweise eines Marktes verändert.

So dürfen Tankstellen seit dem 1. April ihre Preise nur noch einmal täglich, um zwölf Uhr, erhöhen; Preissenkungen sind weiterhin jederzeit möglich. Ziel war vor allem eine höhere Transparenz.

Es ist zweifelhaft, ob dies gute Krisenpolitik zur Senkung der Preise war: Eine erste Untersuchung von ZEW und DICE zeigt, dass nach Einführung der Regel die Margen bei Benzin kurzfristig stiegen um etwa fünf bis sechs Cent je Liter.

Als wirtschaftspolitischer Eingriff ist diese Maßnahme sehr kritisch zu sehen: Preise sind nicht politische Verschiebungsmasse, sondern wesentliche Parameter des wirtschaftlichen Handelns. In Zweifelsfall sollte daher gelten: Lass die Wirtschaft machen, was der Wirtschaft ist.

Nun soll der Eingriff in die Preisbildung noch einen Schritt weiter gehen. Bund und Länder haben sich darauf verständigt, spätestens zum 1. Januar 2027 vorübergehend einen Spritpreisdeckel nach belgischem oder luxemburgischem Vorbild einzuführen. Wie dieser konkret ausgestaltet werden soll, steht bislang nicht fest.

In Belgien und Luxemburg werden staatliche Höchstpreise auf Grundlage von Kostenbestandteilen und Margen festgelegt. Der Staat muss nun beurteilen, welche Beschaffungskosten angemessen sind, welche Transport- und Lagerkosten berücksichtigt werden und welche Marge den Unternehmen verbleiben soll.

Bei natürlichen Monopolen ist eine solche Aufgabe bekannt. Strom- oder Gasnetze werden reguliert, weil parallele Netzinfrastrukturen ökonomisch häufig nicht sinnvoll wären. Selbst dort führen Fragen nach anerkennungsfähigen Kosten und angemessenen Renditen regelmäßig zu aufwendigen Verfahren, Gutachten und Rechtsstreitigkeiten.

Der Kraftstoffmarkt ist anders organisiert. Hier konkurrieren Anbieter, Raffinerien, Importeure und Tankstellen miteinander. Der Preis ergibt sich im Markt.

Der Preis beeinflusst dabei nicht nur, was Verbraucher heute an der Tankstelle zahlen. Er beeinflusst Entscheidungen entlang der gesamten Wertschöpfungskette. Sind etwa die deutschen Margen für Diesel im internationalen Vergleich hoch, entsteht ein Anreiz, zusätzliche Mengen zu produzieren und nach Deutschland zu liefern. Wird die Rendite einer bestimmten Verwendung administrativ begrenzt, werden Raffinerien andere Produkte herstellen, Lieferungen in andere Märkte lenken oder Investitionen an anderen Standorten vornehmen.

Das bedeutet nicht, dass jeder hohe Preis Ausdruck funktionierenden Wettbewerbs ist. Wo Unternehmen über Marktmacht verfügen, und diese missbrauchen, ist das Wettbewerbsrecht gefragt. Dafür existiert die Missbrauchsaufsicht. Zwischen der Kontrolle von Marktmacht und der administrativen Festlegung eines Marktpreises besteht jedoch ein wichtiger Unterschied: Wettbewerbspolitik setzt Regeln für den Markt. Preisregulierung übernimmt einen Teil der Aufgabe des Marktes selbst.

Dass Krisenhilfen auch anders konstruiert werden können, zeigt Frankreich. Dort werden besonders kraftstoffintensive Wirtschaftsbereiche gezielt unterstützt. Gleichzeitig gibt es Hilfen für einkommensschwächere Berufstätige mit besonders langen Arbeitswegen. Auch solche Programme verursachen Kosten und Abgrenzungsprobleme. Ihr Vorteil liegt jedoch darin, dass sie die Belastung adressieren, ohne gleichzeitig in die Preissetzung einzugreifen.

Krisen verlangen pragmatische Politik, Eingriffe in Marktverhalten bedürfen systematischer Politik. Die Erfahrungen mit der 12-Uhr-Regel mahnen zur Vorsicht. Bei einem Tankpreisdeckel wären die Eingriffstiefe und damit auch die möglichen Nebenwirkungen noch größer. Ohne überzeugende Evidenz sollte er nicht eingeführt werden.