Um Unternehmen Anreize zur Investition in Innovation zu geben, setzt der Staat in Deutschland auf direkte Projektförderung. Dass diese Innovationsförderung nicht ausreicht, zeigen zahlreiche aktuelle Studien. Insbesondere bei kleinen und mittleren Unternehmen sind die Innovationsaufwendungen in den vergangenen Jahren immer stärker zurückgegangen. Es stellt sich daher die Frage, ob es nicht höchste Zeit ist, stärker auf eine steuerliche Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) umzustellen. Genau diese Frage stand im Mittelpunkt eines Workshops, der am Donnerstag den 21. Januar 2016 am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Zusammenarbeit mit der Universität Mannheim und der Beratungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers (PwC) AG stattfand.

Hochkarätige Experten aus Wissenschaft, Praxis und Politik diskutierten, warum Deutschland eine steuerliche Förderung von FuE benötigt und wie diese Förderung ausgestaltet werden sollte. Dass Deutschland eine steuerliche FuE-Förderung benötigt, belegen aktuelle Studien, die am ZEW entstanden sind. In seinem Impulsreferat stellte Prof. Dr. Christoph Spengel, Steuerprofessor an der Universität Mannheim und Research Associate am ZEW heraus, dass FuE und damit Innovation der wichtigste Wachstumstreiber der Wirtschaft ist. In Deutschland wird aber vom Staat zu wenig in Innovation investiert. Private Investoren geben hierzulande weitaus mehr Geld für Innovation aus als der Staat. Seit 1981 ist der staatliche Finanzierungsanteil an den gesamtwirtschaftlichen Ausgaben für FuE von 41,8 Prozent auf unter 30 Prozent gesunken. Deutschland gehört auch zu den wenigen Ländern, die weder Investitionen noch Innovationen steuerlich fördern. Daraus resultiert ein Standortnachteil. Gemäß der Lissabon-Strategie und deren Nachfolger EUROPA2020-Strategie soll der Anteil der Ausgaben für FuE am Bruttoinlandsprodukt der EU-Mitgliedstaaten drei Prozent betragen. Im Jahr 2014 betrug dieser Anteil in Deutschland allerdings lediglich 2,85 Prozent, im EU-Durchschnitt gar nur 1,91 Prozent (zum Vergleich: Japan 3,47 Prozent, Schweiz 3,0 Prozent, Südkorea 4,15 Prozent).

Deutschland setzt seit rund 60 Jahren auf die direkte Projektförderung. Diese wird wohl auch beibehalten werden müssen, denn die Widerstände gegen deren Abschaffung wären vermutlich zu heftig. Die direkte Projektförderung wirkt aber nachweislich selektiv, läuft häufig Gefahr innovationspolitische Fehlanreize zu setzen und benachteiligt systematisch kleine und mittelgroße Unternehmen gegenüber multinationalen Konzernen. Wissenschaft und Wirtschaft sind sich darin einig, dass eine wachstumsorientierte Steuerpolitik ergänzend zur Projektförderung eine steuerliche FuE-Förderung in Betracht ziehen sollte.

Innovationskraft hängt vom Finanzpolster der Unternehmen ab

Dr. Frank Schmidt, Tax Partner und Leiter Industrielle Produktion bei PwC, bestätigte aus der Praxis die wissenschaftliche Erkenntnis, dass die Innovationstätigkeit der Unternehmen vor allem von ihrem Innenfinanzierungspotenzial abhängt. Ob ein Steuersystem FuE und Innovation fördert oder hemmt, ist demnach zuerst eine Frage, wie es auf die Innenfinanzierung der Unternehmen wirkt. "Leider geht die Steuerpolitik in Deutschland hier seit vielen Jahren konsequent in die falsche Richtung. Wer in Deutschland beispielsweise einen Verlust erleidet, weil er ein unternehmerisches Risiko eingegangen ist, der wird von unserem Steuerrecht häufig im Stich gelassen", so Schmidt. Deutschland braucht eine Strukturreform seines Steuersystems mit dem Ziel des Abbaus von Innovationshemmnissen. Eine solche, mittelfristig angelegte Steuerpolitik sollte seiner Ansicht nach mit einer gezielten steuerlichen Förderung von FuE beginnen.

Nach Ansicht von Dr. Oliver Schacht, Vorsitzender des Vorstands der Curetis AG, "ist die in Deutschland vorherrschende Projektförderung dringend um eine technologieoffene und administrativ einfache steuerliche FuE-Förderung zu ergänzen, damit Deutschland als Technologiestandort nicht noch weiter an Boden verliert und so nicht in noch mehr Technologien den internationalen Anschluss verpasst".

Dr. Georg Licht, Leiter des ZEW-Forschungsbereichs "Industrieökonomik und Internationale Unternehmensführung" wies darauf hin, dass es insbesondere den kleinen und mittleren Unternehmen immer schwerer fällt, die notwendigen Investitionen in FuE und Innovationen zu stemmen. Wie die Innovationserhebung des ZEW zeigt, ist der Anteil den kleinen und mittelgroßen Unternehmen an den gesamten Innovationsausgaben der Wirtschaft in den letzten Jahren deutlich gesunken. "Eine steuerliche Förderung hat den Vorteil, dass sie auch die Unternehmen erreicht, die nicht regelmäßig FuE durchführen. Diese Gruppe von Unternehmen werden von der direkten FuE-Projektförderung kaum erreicht und damit wird auch das Wachstumspotential dieser Unternehmen nicht vollständig ausgenutzt."

Forschung und Entwicklung steht im Spannungsfeld der Politik

Die Bundesregierung unternimmt derzeit leider nichts in dieser Richtung. Nach Ansicht von Dr. Michael Meister, Staatssekretär im Bundesfinanzministerium, "haben sich FuE-Förderinstrumente in Deutschland bewährt". Dies zeige der Erfolg der FuE-Aktivitäten deutscher Unternehmen. Grundsätzlich kann nach Ansicht von Meister innerhalb fairer Grenzen auch über steuerliche Maßnahmen zur Förderung von Forschung und Entwicklung nachgedacht werden. Diese müssen "vor dem Hintergrund der bestehenden und sehr zielgerichteten direkten Förderinstrumente beurteilt werden."

In einzelnen Bundesländern steht man einer steuerlichen FuE-Förderung dagegen offener gegenüber. Der Finanz- und Wirtschaftsminister von Baden-Württemberg, Dr. Nils Schmid, macht deutlich, "dass er eine ergänzende steuerliche Forschungsförderung mit Präferenz für kleine und mittlere Unternehmen für erforderlich hält. Diese Förderung sollte als Forschungszulage ausgestaltet werden, damit sie auch in Verlustphasen Wirkung entfalten kann, und müsste sich an den Ausgaben für Forschung und Entwicklung orientieren."

Die steuerliche Subventionierung innovativer Aktivitäten kann entweder traditionell unmittelbar an der FuE-Tätigkeit (Input) ansetzen oder neuerdings vermehrt an der Verwertung erfolgreicher Innovation (Output). Spillovers sind die ökonomische Begründungskategorie für eine FuE-Förderung. Im Falle von FuE treten positive Spillovers auf: Unternehmen profitieren von der FuE-Tätigkeit anderer Unternehmen, ohne für diesen Vorteil zahlen zu müssen. Aus diesem Grund wird zu wenig in FuE investiert. Anknüpfungspunkt einer steuerlichen FuE-Förderung sollte daher der FuE-Input sein, am besten in Form von Steuergutschriften ("tax credits"). Steuergutschriften für FuE-Aufwendungen sind in Wissenschaft und Praxis uneingeschränkt anerkannt.

Steuergutschrift bietet sich als Katalysator an

Damit Deutschland gemäß der EUROPA 2020-Strategie die gesamten FuE-Aufwendungen auf drei Prozent des BIP anheben kann, bietet sich ergänzend zur direkten Projektförderung eine erstattungsfähige, zehnprozentige Steuergutschrift für FuE-Aufwendungen an. Nach Berechnungen des ZEW führt eine solche Steuergutschrift zu jährlichen Steuerausfällen von rund fünf Milliarden Euro. Gleichzeitig werden aber gesamtwirtschaftliche Einkommensgewinne von rund 750 Millionen Euro sowie ein Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Wachstumsrate des BIP von 0,1 Prozent prognostiziert. „Dadurch können die zu erwartenden Steuerausfälle einer Steuergutschrift bei längerfristiger Betrachtung durch Steuermehreinnahmen überkompensiert werden“, sagte Steuerexperte Spengel.

Am FuE-Output anknüpfende Instrumente einer steuerlichen Subventionierung innovativer Aktivitäten sind die sogenannten Patent- beziehungsweise "Intellectual Property (IP)"-Boxen. Vorrangiges Ziel von Patent-Boxen ist die Anziehung von Patenten und den daraus resultierenden Einkünften durch einzelne Staaten. Im Ergebnis werden Erträge aus der Nutzung erfolgreicher Forschung (also im Wesentlichen Lizenzeinnahmen aus der Verwertung von Patenten) einem äußerst geringen Steuersatz unterworfen (zwischen 0 und 15 Prozent); häufig ist die effektive Steuerbelastung sogar negativ. Innovationspolitisch sind Patent-Boxen nur schwerzu begründen, da sie am FuE-Output anknüpfen. Dennoch ist die Popularität von Patent-Boxen ungebrochen. In Europa gibt es mittlerweile 14 Länder, die Patent-Boxen eingeführt haben. "Deutsche Unternehmen erleiden dadurch einen Wettbewerbsnachteil. Es bleibt eindeutig weniger vom Cash-Flow nach Steuern, wenn Lizenzerträge deutlich höher besteuert werden als in zahlreichen anderen Ländern. Damit wird das Wachstum in dynamischen Märkten behindert", monierte Ina Schlie, Leiterin der Konzernsteuerabteilung der SAP SE.

Patent-Boxen bergen Wettbewerbsnachteile für deutsche Unternehmen

Schlie plädierte deswegen für eine steuerliche Harmonisierung in Europa. Denn deutsche Unternehmen hätten einen Wettbewerbsnachteil, da einige europäische Länder deutlich bessere Voraussetzungen im Hinblick auf die steuerliche FuE-Förderung bieten als Deutschland: "Deutschland braucht dringend eine steuerliche FuE-Förderung. Aus innovationspolitischer Sicht wäre es darüber hinaus auch wünschenswert, wenn in Deutschland bestehende steuerliche Innovationshemmnisse gelockert oder aufgehoben würden, wie beispielsweise Zinsschranke, Mindestbesteuerung, gewerbesteuerliche Doppelbesteuerung aufgrund Hinzurechnungen für Zins- und Lizenzzahlungen, Verlustuntergang nach Paragraph 8c des Körperschaftsteuergesetzes insbesondere bei Start-Ups, Funktionsverlagerungsregelungen etc. In keinem Fall sollten weitere einseitige steuerliche Beschränkungen in Deutschland eingeführt werden, wie beispielsweise die Lizenzschranke."

Die bei der Veranstaltung von Frank Schmidt vorgestellte Studie zum Einfluss der Besteuerung auf unternehmerisches Innovationsverhalten, die auf einer Befragung von 500 global tätigen Konzernen basiert, kommt zu dem Ergebnis, dass Steuern gerade bei der Ansiedelung von Patenten eine herausragende Rolle spielen. Recht immobil scheinen dagegen die FuE-Aktivitäten als solche zu sein. Möchte man diese gezielt steuerlich fördern, sollten die Konzepte so ausgestaltet sein, dass sie unmittelbar liquiditätswirksam werden, ein Höchstmaß an Planungssicherheit bieten und möglichst einfach sind.

Patent-Boxen tragen demnach zu einem steuerlichen Level-Playing-Field bei. Dennoch sei die Politik nach Ansicht von Schmid und Spengel gut beraten, Patent-Boxen nicht auch in Deutschland einzuführen. "Patent-Boxen verzerren den Wettbewerb, wirken selektiv, zerstören die Systematik des Steuerrechts und kollidieren mit dem EU-rechtlichen Beihilfenrecht. Sie dienen  in erster Linie der Gewinnverlagerung."

Nach alledem verbleibt für Deutschland festzuhalten. Falls eine wachstumsorientierte Steuerpolitik eine Rolle spielt, sollte in Deutschland schleunigst eine steuerliche FuE-Förderung in Erwägung gezogen werden. Dies am besten über Steuergutschriften, die am FuE-Input ansetzen.

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Prof. Dr. Christoph Spengel, Telefon 0621/1235-149, E-Mail spengel@zew.de